ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง : ภาษีเพื่อท้องถิ่น(ตอนที่ 1)

ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง : ภาษีเพื่อท้องถิ่น

by : จรูญศรี ชายหาด IP : (124.122.250.191) - เมื่อ : 6/10/2009 04:39 PM

กระแสข่าวที่ว่ารัฐบาลจะเก็บภาษีทรัพย์สิน มีอยู่หนาหู และก่อให้เกิดความกลัวขึ้นว่าเอาอีกแล้ว รัฐบาลจะถอนขนห่านกันอีกแล้วหรือ ผู้เขียนในฐานะเจ้าหน้าที่ที่ร่วมรับผิดชอบผลักดันการออกกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และต้องร่วมเดินสายออกชี้แจงแก่ผู้บริหารท้องถิ่น เจ้าหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และประชาชนทั่วไปให้เข้าใจถึงเหตุผลความจำเป็นในการนำภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้แทนภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บอยู่ในปัจจุบัน และประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงระบบภาษีดังกล่าว และจากการเดินสายบรรยายนี้เองจึงเห็นว่าควรเขียนเป็นบทความเผยแพร่ในวงกว้างเพื่อให้เกิดความเข้าใจที่ถูกต้องและสร้างการยอมรับ
บทความนี้จึงแบ่งเป็น 5 หัวข้อ คือ
(1) ภาพรวมรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(2) ปัญหาของระบบภาษีการถือครองทรัพย์สินปัจจุบัน
(3) หลักการของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง
(4) สาระสำคัญของร่างกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และ
(5) ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ

ภาพรวมรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 

ประเทศไทยมีการกระจายอำนาจให้ชุมชนปกครองตนเองโดยมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)
ทำหน้าที่บริหารการจัดบริการสาธารณะเพื่อคนในท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละจังหวัดได้แก่ เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนตำบล ( อบต.)
ซึ่งเป็นองค์กรระดับพื้นที่ในเขตเมืองและเขตชนบท โดยมี องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เป็นองค์กรระดับบนมีพื้นที่รับผิดชอบครอบคลุมทั้งจังหวัด แต่ดำเนินงานจัดบริการสาธารณะขนาดใหญ่ที่คาบเกี่ยวระหว่างเทศบาลและ อบต.
ส่วนจังหวัดกรุงเทพมหานครมี อปท.รูปแบบเดียวคือกรุงเทพมหานคร (กทม.) บริหารแบบเมืองมหานคร และในพื้นที่อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรีมี อปท.รูปแบบพิเศษคือเมืองพัทยา บริหารแบบเมืองท่องเที่ยว

การบริหารงานใช้วิธีเลือกตั้งตัวแทนประชาชนมาทำหน้าที่ ฝ่ายบริหารท้องถิ่น ได้แก่ นายกเทศมนตรี
นายก อบต. นายก อบจ. นายกเมืองพัทยา และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และมีการเลือกตั้งตัวแทนประชาชนมาทำหน้าที่
ฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่ สภาเทศบาล สภา อบต. สภา อบจ. สภากทม. และสภาเมืองพัทยา โดยสภาท้องถิ่นจะทำหน้าที่อนุมัติข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ใช้บังคับในพื้นที่ทั้งในเรื่องการจัดเก็บรายได้ การอนุมัติการใช้จ่ายเงินงบประมาณท้องถิ่น และตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร การดำเนินงานของ อปท.ต้องเป็นไปตามความต้องการของคนในท้องถิ่นตามหลักการปกครองตนเอง รัฐเป็นเพียงกำกับดูแลให้ อปท.ดำเนินงานอยู่ในกรอบของกฎหมาย

รายได้ของอปท. ประกอบด้วย

1. รายได้ที่ อปท.จัดเก็บเอง โดย เทศบาล อบต. กทม.และเมืองพัทยา จัดเก็บรายได้จากภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีป้าย ค่าธรรมเนียมตามกฎหมายที่ให้อำนาจ เช่นค่าธรรมเนียมเก็บขยะและค่าใบอนุญาตประกอบการค้าตามกฎหมายสาธารณสุข และค่าตรวจแบบแปลนตามกฎหมายควบคุมอาคาร ฯลฯ ขณะที่ อบจ.มีอำนาจออกข้อบัญญัติจัดเก็บ ภาษีค้าปลีกน้ำมัน ภาษีค้าปลีกยาสูบ และค่าธรรมเนียมผู้พักโรงแรม 
2. ภาษีที่รัฐจัดเก็บให้และแบ่งให้ ได้แก่
   
   (2.1) ภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งเป็นภาษีการบริโภคทั่วไป ที่ปัจจุบันนี้ประชาชนเสียอยู่ ร้อยละ 7 เป็นการเก็บโดยอำนาจของรัฐ
   ตามประมวลรัษฎากร ร้อยละ 6.3 และอำนาจของท้องถิ่น ร้อยละ 0.7 (เก็บเพิ่มเติมในอัตรา 1 ใน 9 ของอัตราที่รัฐเก็บ )
   เงินภาษีที่เก็บโดยอำนาจท้องถิ่นนี้จะถูกนำไปแบ่งให้ อปท.ระดับพื้นที่ตามแหล่งที่เกิดของภาษี ขณะที่ อบจ. ได้รับส่วนแบ่งรายได้ ร้อยละ 5 ของภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บโดยอำนาจรัฐในแต่ละจังหวัด
   
   (2.2) ภาษีธุรกิจเฉพาะ ซึ่งเป็นภาษีที่เก็บจากธุรกิจธนาคาร โรงรับจำนำ และการค้าอสังหาริมทรัพย์มีการเก็บภาษีเพิ่มเติมให้ท้องถิ่นในอัตราร้อยละ 10 ของอัตราที่รัฐเก็บ ยกตัวอย่าง การค้าอสังหาริมทรัพย์ เสียภาษีในอัตรารวมร้อยละ 3.3 เป็นการเก็บตามอำนาจรัฐในประมวลรัษฎากรร้อยละ 3 และเก็บโดยอำนาจท้องถิ่นร้อยละ 0.3 เงินภาษีที่เก็บให้ท้องถิ่นนี้จะนำส่งเป็นรายได้ของ อปท.ระดับพื้นที่ตามแหล่งที่เกิดของภาษี
   
   (2.3) ภาษีสรรพสามิตและภาษีสุรา มีการจัดเก็บเพิ่มเติมให้ท้องถิ่น ร้อยละ 10 ของอัตราที่รัฐเก็บ เช่น อัตราภาษีสุราตามกฎหมายสุรากำหนดร้อยละ 60 ก็จะมีการเก็บเพิ่มเติมให้ท้องถิ่นอีกร้อยละ 6 รวมเป็นร้อยละ 66 เงินภาษีที่เก็บเพิ่มเติมให้ท้องถิ่นร้อยละ 6 นี้ จะถูกนำไปจัดสรรให้ อปท.ระดับพื้นที่ แต่โดยที่จุดจัดเก็บภาษี คือ โรงงานที่ผลิตสินค้าสุราและสินค้าสรรพสามิต หรือ ด่านที่นำเข้าสินค้าดังกล่าว ไม่ได้ตั้งอยู่ในทุกพื้นที่ ขณะที่ประชาชนผู้บริโภคสินค้าดังกล่าวกระจายอยู่ทั่วประเทศจึงให้เฉลี่ยกันตามเกณฑ์ประชากร
   
   (2.4) ภาษีรถยนต์ประจำปี เป็นภาษีที่จัดเก็บจากผู้ใช้รถ ใช้ถนน เช่น กรณีรถยนต์นั่งส่วนบุคคลไม่เกิน 7 คน เก็บตามความจุของกระบอกสูบของเครื่องยนต์ของรถประมาณคันละ 1,000 บาท รถจักรยานยนต์ประมาณคันละ 100 บาท รถนอกเหนือจากนี้ได้แก่รถกระบะ รถบรรทุก และรถโดยสารเก็บภาษีตามน้ำหนักของรถ ภาษีที่จัดเก็บได้ทั้งหมดกรมการขนส่งทางบกจะนำส่ง อบจ.ตามแหล่งที่จดทะเบียนรถเป็นรายจังหวัด
   
   (2.5) ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายที่ดินและกฎหมายอาคารชุด เช่นค่าธรรมเนียมจดทะเบียนโอนร้อยละ 2 ของราคาประเมินทุนทรัพย์ เมื่อกรมที่ดินจัดเก็บแล้วจะนำส่งเป็นรายได้ของ อปท.ระดับพื้นที่ที่เป็นที่ตั้งของอสังหาริมทรัพย์นั้นทั้งจำนวน
   
   (2.6) ค่าภาคหลวงแร่และค่าภาคหลวงปิโตรเลียม เป็นภาษีที่เก็บจากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งโดยหลักแล้วจะถือว่าทรัพยากรธรรมชาติเป็นของชาติ แต่รัฐแบ่งรายได้จากค่าภาคหลวงดังกล่าวให้เป็นรายได้ของ อปท.ที่เป็นที่ตั้งแหล่งแร่ เพราะได้รับผลกระทบจากการขุดทรัพยากรธรรมชาตินั้นขึ้นมาใช้
3. เงินอุดหนุนท้องถิ่น ซึ่งรัฐบาลจัดสรรเงินจากงบประมาณแผ่นดินให้ในรูปเงินอุดหนุนทั่วไปเพื่อสนับสนุนการดำเนินงานของท้องถิ่นและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพื่อจัดทำโครงการต่างๆที่รัฐบาลต้องการให้ท้องถิ่นดำเนินกา
4. ภาษีมูลค่าเพิ่มที่แบ่งเพิ่มเติมให้ อปท.ตามกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
   โดยที่ภาษีมูลค่าเพิ่มส่วนนี้เมื่อรวมกับ ภาษีมูลค่าเพิ่ม(อัตรา 1 ใน9)ของ อปท.ระดับพื้นที่ และ ภาษีมูลค่าเพิ่ม(ร้อยละ 5 )ของ อบจ.แล้วต้องไม่เกิน ร้อยละ 30 ของภาษีมูลค่าเพิ่มอัตรารวม(ร้อยละ 7) เงินส่วนนี้ปัจจุบันทำหน้าที่เหมือนเงินอุดหนุนคือเป็นเงินที่ใช้อุดช่องว่างทางการคลังของท้องถิ่น( equalizer)
   
   ทั้งนี้ตามกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ รัฐบาลจะต้องกระจายงาน กระจายเงินให้แก่ อปท. โดยสัดส่วนรายได้ทั้งหมดของ อปท.ต่อรายได้ของรัฐบาลในปี 2544 ต้องไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 และต้องเพิ่มขึ้นจนถึงร้อยละ 35 ในอนาคต ในการกำหนดสัดส่วนรายได้ ดังกล่าวต้องมีการประมาณการรายได้ทั้งส่วนที่ อปท.จัดหาเอง รายได้ส่วนที่จะได้จากการที่รัฐจัดเก็บเพิ่มเติมให้และแบ่งให้ รายได้จากเงินอุดหนุนที่รัฐจัดสรรให้ ตลอดจนเงินภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดสรรเพิ่มเติมให้
   
   ดังนั้นการที่จะบรรลุเป้าหมายสัดส่วนรายได้ดังกล่าวได้ จึงไม่ใช่การที่ท้องถิ่นจะเรียกร้องให้รัฐบาลโอนรายได้ให้ท้องถิ่นแต่ฝ่ายเดียว หากแต่จะต้องเกิดจากความร่วมมือกันทั้งรัฐบาลและท้องถิ่น โดยอปท.ต้องปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ของตนเอง ขณะที่รัฐบาลต้องแบ่งสรรรายได้ให้ท้องถิ่นมากขึ้นด้วย ซึ่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน รัฐบาลต้องออกกฏหมายรายได้ท้องถิ่นฉบับใหม่ที่เป็นการปรับปรุงโครงสร้างรายได้ของท้องถิ่นทั้งหมดเพื่อให้ท้องถิ่นมีการจัดเก็บรายได้ของตัวเองได้มากขึ้น ด้วยวิธีการกำหนดรายได้ท้องถิ่นประเภทใหม่ๆ การแบ่งสัดส่วนรายได้ให้ อปท.มากขึ้น หรือการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายภาษีท้องถิ่นต่างๆ เช่นการที่รัฐบาลเห็นว่าโครงสร้างภาษีบำรุงท้องที่และโครงสร้างภาษีโรงเรือนและที่ดิน ที่มีปัญหาข้อบกพร่องอยู่มากในปัจจุบัน สมควรต้องปรับปรุงโดยนำภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้แทน